¡Cualquiera de nosotros ha cometido errores, qué duda cabe! Errar es humano, y me parece un noble gesto que el Presidente Piñera haya pedido perdón por los errores que cometió el Instituto Nacional de Estadísticas en el último censo, que significarán haber botado a la calle unos USD 60 millones de los contribuyentes. Lo importante, entonces, no es no cometer errores, sino que reconocerlos y -sobre todo- corregirlos.
Sin embargo, hay una materia muy importante
para toda la población, donde los dos gobiernos anteriores cometieron un grave
error, que ha pasado prácticamente desapercibido y que en diez años le ha
costado a los consumidores no menos de USD 4.000 millones, sin que ninguna
autoridad administrativa lo haya reconocido hasta ahora, ni menos corregido o
pedido perdón por él. Más aún, el actual gobierno podría estar a punto de
repetir el mismo error, y la única vía para evitarlo parece ser hoy la
judicial.
Me refiero al cargo de acceso del servicio
público de telefonía móvil, cuyo valor fue muy mal regulado por las dos
administraciones pasadas. El cargo de acceso es el precio que debe pagar un
operador de telefonía móvil, cuando la llamada de uno de sus clientes se destina
a un teléfono conectado a la red de otro operador; su valor es clave para que
haya competencia en esta industria, y la ley sectorial ordena regularlo cada
cinco años, labor que recae fundamentalmente en la Subsecretaría de
Telecomunicaciones (Subtel).
Por el excesivo precio que tiene
actualmente el cargo de acceso de la telefonía móvil, el mercado de las
telecomunicaciones ha perdido una parte importante de la competitividad que
alcanzó en la década de los 90, lo que se ha traducido en altos precios para la
mayoría de los consumidores -especialmente los de menos recursos-, servicios de
calidad decreciente y pérdidas financieras para muchas de las empresas de menor
tamaño que han tratado de ingresar a este mercado.
En efecto, el cargo de acceso actualmente
vigente en Chile, determinado por Subtel en 2008 y que regirá hasta comienzos
de 2014, es de unos $ 60 por minuto, mientras que el costo del servicio
correspondiente se ha reducido sustancialmente por el avance tecnológico, al
punto que en las principales economías europeas su precio llega hoy a tan sólo
unos $ 7 por minuto como valor promedio (los $ 60 por minuto vigentes en Chile
son hoy, por lejos, el precio más alto de la OECD).
Actualmente Subtel está en medio del
proceso tarifario que determinará el precio del cargo de acceso para el próximo
quinquenio, y mientras los principales operadores han entregado estudios
técnicos que justificarían bajarlo a unos $ 30 por minuto, los operadores de
menor tamaño han entregado estudios que justifican bajarlo a menos de $ 6 por
minuto. ¡Es imposible entender cómo estudios presuntamente equivalentes,
elaborados con la misma metodología definida en la regulación sectorial,
entregan resultados tan dispares!
La sobrevaloración del cargo de acceso no
sólo encarece las llamadas de un operador a otro, sino que se ha convertido
también en un pretexto para diferenciar las tarifas según el destino de las
llamadas. De ese modo, los principales operadores han hecho que las llamadas
con destino a la red de otro operador (llamadas “off-net”) resulten
notoriamente más caras, en comparación con las que se inician y terminan dentro
de la red de un mismo operador (llamadas “on-net”). Pero ésta es una práctica
absolutamente anticompetitiva, que tiene como único objetivo impedir la entrada
de nuevos competidores, tal como lo reconoció el Tribunal de Defensa de la
Libre Competencia (TDLC) en su Instrucción de Carácter General Nº 2/2012 (ICG
2/2012), que proscribe dicha práctica a partir del instante en que Subtel
concluya el proceso tarifario en curso.
La intención de la ICG 2/2012 es correcta,
ya que procura facilitar el ingreso de nuevos operadores a esta industria, lo
que a su vez debería aumentar la competencia en telefonía móvil, que hoy se
encuentra muy debilitada. Cabe tener presente que los nuevos operadores
escasamente superan hoy el 1% de participación de mercado en su conjunto, lo
que es bajísimo y muy preocupante a la vez.
El considerando vigésimo de la ICG 2/2012
del TDLC reconoce -de manera muy acertada- que si el valor del cargo de acceso
reflejara realmente el costo de terminación de las llamadas, no habría razones
para diferenciar las tarifas según la red de destino, pero el considerando
siguiente agrega que Subtel no ha podido fijar correctamente ese valor, porque
no dispone de información que le permita conocer los costos de una empresa
eficiente de telefonía móvil (lo que de paso indica que Subtel despilfarró los
ingentes recursos que destinó en 2003 y 2008 a las consultorías
correspondientes).
Sin embargo, la ICG 2/2012 tiene algunos talones
de Aquiles, uno de los cuales es precisamente que si en 2013 Subtel vuelve a cometer
los errores que cometió en el pasado, y los cargos de acceso se fijan
nuevamente en un valor excesivo, la referida instrucción podría resultar muy
poco efectiva y las puertas del mercado permanecer cerradas para los nuevos
operadores. En otras palabras, el éxito de la ICG 2/2012 -o su fracaso-
dependerá esencialmente del valor que Subtel fije en 2013 para el cargo de
acceso de la telefonía móvil.
Pero hasta el momento nada asegura que esta
vez Subtel regulará bien el cargo de acceso, ya que no ha dado indicios que
permitan presumir que tomó un rumbo adecuado en esta materia. Por el contrario,
ha mostrado señales erráticas, que hacen imposible prever el resultado.
Sin embargo, es preciso tener presente que
la regulación de los cargos de acceso sólo intenta determinar técnicamente los
precios máximos a cobrar, que corresponden a aquellos que se establecerían
libremente en el mercado de las interconexiones, si éste pudiera ser
competitivo. En consecuencia, los próximos decretos tarifarios deberían
recordar a los operadores dominantes que las tarifas reguladas son máximas y
deben aplicarse de manera no discriminatoria, de modo que las bajen
automáticamente y las mantengan siempre por debajo de los menores precios de
prestaciones equivalentes que ellos mismos ofrecen a sus propios clientes, y
que han sido libremente determinados por el mercado. De aplicarse este criterio
-que, insistimos, es perfectamente posible de incorporar en los próximos
decretos tarifarios, sin que se requieran cambios legales- ya no tendrían mayor
relevancia los errores que pueda cometer Subtel en el proceso tarifario en
curso.
No está demás señalar que en este momento
se tramita en la Corte Suprema un importante recurso de reclamación, en contra
de la ICG 2/2012, impulsado por un nuevo entrante a esta industria. Dicha
reclamación no pretende eliminar la referida instrucción del TDLC, sino que por
el contrario, busca robustecerla y evitar que se convierta en letra muerta.
Precisamente, uno de los puntos en discusión procura que los cargos de acceso
regulados por Subtel sean aplicados de manera no discriminatoria, respecto de
las menores tarifas por servicios equivalentes que hayan sido libremente
determinadas por cada operador.
El éxito del modelo de economía de mercado
imperante en Chile descansa en un pilar fundamental, que es la libre
competencia, y por lo mismo es muy preocupante que algunos órganos
administrativos encargados de regular o fiscalizar actividades económicas no
estén funcionando como es debido. En el caso específico de las
telecomunicaciones, es posible afirmar que la autoridad reguladora prácticamente
no ha aplicado el espíritu de la ley sectorial desde hace más de 10 años, y ha
sido la Corte Suprema la que ha tenido que restaurar el orden público
económico. En consecuencia, la intervención del TDLC y de la Corte Suprema
resultará indispensable, cada vez que las acciones u omisiones de los órganos
reguladores no aseguren la protección de ese pilar fundamental de nuestra sociedad.
El Mostrador, 28 de Agosto de 2013
